貫徹落實國辦19號文的幾點思考
——深化建筑業(yè)“放管服”改革中的孰“重”孰“輕”
汪士和 江蘇省建筑市場管理協(xié)會會長
根據(jù)建筑行業(yè)仍然存在的“大而不強”、監(jiān)管體制機制不健全、工程建設(shè)組織方式落后、建設(shè)水平有待提高、質(zhì)量安全事故時有發(fā)生、市場違規(guī)行為較多、企業(yè)核心競爭力不強和工人技能素質(zhì)偏低等突出問題，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號）（以下簡稱“國辦19號文”）。這是經(jīng)國務(wù)院同意，為了進(jìn)一步深化建筑業(yè)“放管服”改革、加快產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展而出臺的重要文件。
近日，為貫徹落實國辦19號文，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)改委等19個部門又明確工作職責(zé)，開展統(tǒng)籌推進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展工作。這說明各有關(guān)部門都把建筑業(yè)的改革放在重要議事日程之上了，解決建筑行業(yè)存在的問題的步伐將明顯加快。作為多年來研究建筑市場管理及行業(yè)發(fā)展的專業(yè)協(xié)會，我們也想“進(jìn)一言”，提出貫徹落實國辦19號文的幾點思考，供制定政策的有關(guān)部門參考。
思考一：重誠信建設(shè) 輕“一刀切”管理
通過住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在全國范圍內(nèi)工程質(zhì)量治理兩年行動的開展，應(yīng)該說，建筑市場不規(guī)范行為有所收斂，但是治理工作中的“一刀切”執(zhí)法管理，應(yīng)該加以改變。
國家規(guī)定只準(zhǔn)收4類保證金，目的是節(jié)制以往過重過濫的各類保證金，但是在這類文件執(zhí)行中還有值得商榷和改進(jìn)的地方。例如質(zhì)量保證金的預(yù)留問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部于6月20日聯(lián)合下發(fā)的建質(zhì)[2017]138號文第七條規(guī)定：發(fā)包人應(yīng)按照合同約定方式預(yù)留保證金，保證金總預(yù)留比例不得高于工程價款結(jié)算總額的3%。合同約定由承包人以銀行保函替代預(yù)留保證金的，保函金額不得高于工程價款結(jié)算總額的3%；第十一條對發(fā)包人返還保證金時間及違約責(zé)任做了明確規(guī)定。新的工程質(zhì)量保證金管理辦法的出臺，不僅實事求是地大幅度降低了預(yù)留保證金的比例（由過去執(zhí)行了13年之久的5%，降為3%，降幅達(dá)40%），而且對保證金的返還做了明確規(guī)定。這是建筑業(yè)改革對施工企業(yè)的利好，受到了廣大企業(yè)的熱烈歡迎。
那么，對規(guī)定收取的農(nóng)民工工資保證金，是不是也應(yīng)該做點改革呢？現(xiàn)在的做法屬于簡單的“一刀切”，不管企業(yè)以前在農(nóng)民工工資方面的支付情況，一律按資質(zhì)等級的高低繳納一定數(shù)額的農(nóng)民工工資保證金。這樣做的結(jié)果：一是好壞不分，從來不欠農(nóng)民工工資的企業(yè)也要交；二是每個項目所在地都要交，每地交50～100萬元也是個不小的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在各地都在加強誠信建設(shè)，能不能把農(nóng)民工工資保證金的繳納與企業(yè)的誠信緊密掛鉤呢？建議建設(shè)行業(yè)有關(guān)部門（如“清欠辦公室”）吸取“交強險”的改革思路，對近3年從未發(fā)生過拖欠農(nóng)民工工資行為的企業(yè)，免繳或減半征收。一來鼓勵企業(yè)誠信守法經(jīng)營，二來切實減輕大多數(shù)企業(yè)的負(fù)擔(dān)。因為有拖欠農(nóng)民工工資行為的企業(yè)畢竟是極少數(shù)。江蘇省在農(nóng)民工工資保證金的繳存問題上就實行了差別化管理。2017年5月1日已經(jīng)執(zhí)行的《江蘇省工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理辦法》（蘇建建管[2016]707號文），就是由江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合了人社廳、交通廳、水利廳和中國人民銀行南京分行共同下發(fā)的。這一舉措，為健全預(yù)防和解決拖欠農(nóng)民工工資的長效機制、切實保障農(nóng)民工勞動報酬，同時維護(hù)社會誠信和公平正義，做了實實在在的工作，受到了江蘇省施工企業(yè)的普遍歡迎。
關(guān)于履約保證金，在國際上是與支付保證金對等使用的，現(xiàn)在相當(dāng)多的建設(shè)單位只要求繳納履約保證金，卻只字不提甲方應(yīng)承擔(dān)的支付擔(dān)保的責(zé)任。這明顯不公平，希望能在今后的補充文件中看到甲乙雙方都履行責(zé)任的“雙擔(dān)?！?。
思考二：重優(yōu)質(zhì)優(yōu)價 輕低價中標(biāo)
長期以來，由于《建筑法》遲遲得不到修訂，相應(yīng)的以《建筑法》為上位法而制定的《招標(biāo)投標(biāo)法》也脫離了建筑市場的實際。盡管對于“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”的適用是有明確規(guī)定的，但是在實踐當(dāng)中，這一評標(biāo)方法經(jīng)常被濫用和錯誤使用，導(dǎo)致建筑企業(yè)對此怨聲載道。
6月24日，在十二屆全國人大常委會第二十八次會議舉行的聯(lián)組會議上，全國人大財經(jīng)委員會委員王力就產(chǎn)品購銷領(lǐng)域存在的“低價中標(biāo)”亂象提問，詢問將采取哪些措施有效遏制這類現(xiàn)象，國家發(fā)改委何立峰主任回應(yīng)了三方面原因和解決問題要做的三方面工作。三方面原因：其一，招標(biāo)人沒有嚴(yán)格執(zhí)行評標(biāo)方法的有關(guān)規(guī)定；其二，投標(biāo)人通過低價中標(biāo)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他所要承擔(dān)的風(fēng)險；其三，監(jiān)督管理不到位。解決問題的方法：一是依法嚴(yán)格限定“經(jīng)評審的最低價投標(biāo)價法”的適用范圍；二是建議修改《招標(biāo)投標(biāo)法》，實施全過程監(jiān)管；三是加強監(jiān)督執(zhí)法，落實責(zé)任追究。
6月26日，《人民日報》刊登記者調(diào)查后的署名文章《最低價中標(biāo)，該改改了》，提出了最低價中標(biāo)“危害較大”的三種表現(xiàn)：一是助長以次充好，導(dǎo)致產(chǎn)品和工程建設(shè)質(zhì)量下降、優(yōu)汰劣勝；二是極易引發(fā)偷工減料，甚至埋下安全隱患；三是影響企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)的積極性。找出了最低價中標(biāo)“為何風(fēng)行”的三條原因：一是擔(dān)心“說不清”，規(guī)避“履職風(fēng)險”，導(dǎo)致一些地方傾向于“最低價中標(biāo)”，招標(biāo)方普遍認(rèn)為“價格低不犯錯誤”；二是市場質(zhì)量監(jiān)管缺位、不到位，也是“最低價中標(biāo)”大行其道的助力；三是招標(biāo)方過于強調(diào)成本而忽略質(zhì)量，也導(dǎo)致招標(biāo)的天平傾向于價格?？偨Y(jié)調(diào)查結(jié)果，文章提出的建議是：在產(chǎn)品（包括工程項目）招標(biāo)中，修改“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”，防范惡意低價投標(biāo)；建立健全法律法規(guī)，修改“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法”模式，采用“經(jīng)評審的平均投標(biāo)價法”。
老實說，建筑行業(yè)對于“最低價中標(biāo)”可謂深惡痛絕，那么它為什么能在這么多年里大行其道呢？
首先有法律依據(jù)“支撐”。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)；（二）能夠滿足招標(biāo)文件中的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外?！?/p>
其次是有專家的“支持”，理由很充分很簡單：國際上通行做法。根據(jù)相關(guān)法律：“經(jīng)評審的投標(biāo)價最低，但是投標(biāo)價格低于成本的除外”?！皟r格最低”好認(rèn)定，一開標(biāo)價格誰最低就是誰，問題在于專家評委如何做到在短短的一兩個小時內(nèi)通讀完幾十家投標(biāo)企業(yè)的標(biāo)書？又如何判斷中標(biāo)的最低價是否低于成本價？所以，“但是投標(biāo)價格低于成本的除外”這條規(guī)定本身就成了擺設(shè)。事實上，這么多年來，有沒有一例因為“低于成本”價而被宣布為廢標(biāo)的案例？沒有，一例都沒有！
那么，最低價中標(biāo)作為國際通行做法，為什么在中國有那么多反對的聲音？筆者做過這方面的調(diào)查，歸根結(jié)底是國內(nèi)外的市場環(huán)境差異大造成的，大致上存在五個不一樣：
第一個不一樣：國外普遍實行的是設(shè)計、施工一體化，國內(nèi)則是設(shè)計與施工“兩張皮”，管理體制上的差別，造成施工企業(yè)即使有合理化的建議也沒用。如果國內(nèi)施工企業(yè)也能做到有“一體化”話語權(quán)的話，那么，采用新材料、新結(jié)構(gòu)、新技術(shù)省下來的費用，就是施工企業(yè)利潤。
第二個不一樣：國外認(rèn)為承包商的合法利潤必須保證，如果低于成本價中標(biāo)，工程的質(zhì)量如何才能保證呢？而國內(nèi)的理念是既要便宜又要好，至于企業(yè)的合法利潤，沒人關(guān)心，致使項目被偷工減料又監(jiān)管不力，造成了惡性循環(huán)，最終犧牲的是工程質(zhì)量。
第三個不一樣：社保體系存在差異。國外對于員工和管理人員的工資、福利、獎金和保險等都是要計入成本的，而國內(nèi)的預(yù)算定額還是當(dāng)初計劃經(jīng)濟的模式，民工的“五險一金”少有能從預(yù)算中體現(xiàn)的（有的省列出“社會保障費”，但要做到應(yīng)保盡保，缺口還很大）。那么，這“政策性的虧損”是不是也擠占了企業(yè)的利潤？
第四個不一樣：國外講究法制，一旦工程合同簽訂，一切按合同辦。國內(nèi)由于建筑市場不規(guī)范，很多建設(shè)方強迫在上報招標(biāo)辦備案的“陽合同”之外，還必須簽訂“陰合同”，許多霸王條款都簽在這里，國外不可能這樣操作。
第五個不一樣：國外甲乙雙方在履約擔(dān)保和支付擔(dān)保方面的權(quán)利是對等的，而國內(nèi)只提甲方對乙方要求的履約擔(dān)保，很少聽說甲方向乙方提供支付擔(dān)保的。
國內(nèi)外建筑市場存在著以上“五個不一樣”的環(huán)境，卻把“最低價中標(biāo)”的概念硬生生套在建筑企業(yè)頭上，也就難怪反對聲一片了。因此，強烈呼吁盡快取消商務(wù)標(biāo)“唯低價是取”和“最低價中標(biāo)”模式，大力推行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的招投標(biāo)模式，用價格鼓勵企業(yè)多創(chuàng)更多的優(yōu)質(zhì)精品工程。
思考三：重按照建筑業(yè)實際情況辦事 輕不切實際的條條框框
國辦19號文第八條規(guī)定：建立統(tǒng)一開放市場。打破區(qū)域市場準(zhǔn)入壁壘，取消各地區(qū)各行業(yè)在法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定外對建筑企業(yè)設(shè)置的不合理準(zhǔn)入條件；嚴(yán)禁擅自設(shè)立或變相設(shè)立審批、備案事項，為建筑企業(yè)提供公平市場環(huán)境。這條規(guī)定從源頭強有力支持了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部用工程質(zhì)量治理兩年行動規(guī)范建筑市場的工作。多年來，地方保護(hù)主義作怪，把地區(qū)建成一個個“土圍子”，想出各種辦法設(shè)置進(jìn)入門檻，比較典型的是要求設(shè)立分支機構(gòu)（分公司或獨立法人的子公司），對當(dāng)?shù)貋碚f好處是明顯的，但對于進(jìn)入當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)麻煩就大了，對于建立統(tǒng)一建筑市場，是有害無益的。
應(yīng)該說國辦19號文第八條就是為了打破壁壘、撤掉“土圍子”。事實上，通過艱苦的工作，全國絕大多數(shù)省市都已下文，取消了抬高門檻和設(shè)置壁壘的做法。全國建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺的建立，使得全國統(tǒng)一開放的大市場更加完善。然而，國家稅務(wù)總局4月20日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步明確營改增有關(guān)征管問題的公告》第二條規(guī)定：“建筑企業(yè)與發(fā)包方簽訂建筑合同后，以內(nèi)部授權(quán)或者三方協(xié)議等方式，授權(quán)集團(tuán)內(nèi)其他納稅人（以下稱“第三方”）為發(fā)包方提供建筑服務(wù)，并由第三方直接與發(fā)包方結(jié)算工程款的，由第三方繳納增值稅并向發(fā)包方開具增值稅發(fā)票，與發(fā)包方簽訂建筑合同的建筑企業(yè)不繳納增值稅。發(fā)包方可憑實際提供建筑服務(wù)的納稅人開具的增值稅專用發(fā)票抵扣進(jìn)項稅額?！睆亩悇?wù)管理工作出發(fā)，文件不“重”不“漏”，但明顯與國辦19號文相違背，也嚴(yán)重脫離了建筑業(yè)管理實際情況。希望19個部門明確職責(zé)分工，在貫徹落實國辦19號文件時對此情況給予高度重視。
此外，對于“按月足額發(fā)放工人工資”的要求，建議根據(jù)建筑業(yè)實際情況，借鑒江蘇大多數(shù)企業(yè)的模式，每月每人發(fā)800～1000元生活費，剩余報酬年終一次性結(jié)算，打到工人指定的銀行卡上。
因為，一方面，各個地方人群生活習(xí)慣與消費習(xí)慣有差異，在外打工的農(nóng)民工，“按月足額發(fā)放工人工資”后很難保證將其用到合理的地方。另一方面，按照稅法，個人所得稅的起征點是3500元，但建筑工人普遍每天正常工作10～12個小時，超出3500元的部分可以說是延長勞動時間所得的報酬，按起征點征稅似乎不合理。目前，有地區(qū)稅務(wù)部門向企業(yè)征這部分稅，約為營業(yè)收入的0.5～1%不等。但是，企業(yè)“代繳”后，如何“代扣”是一個問題，這就變相成為了企業(yè)新的負(fù)擔(dān)，而且即便按理論計算，0.5～1%過高，0.2～0.3%較為合理。
從企業(yè)角度來說，這樣做不僅可減輕平常的資金壓力，而且可以減少工人的無序流動；從工人角度來看，一是可保證資金安全，二是年底一筆錢從家鄉(xiāng)所在有關(guān)銀行取出，旅途上資金安全，關(guān)鍵是可以保證有一筆錢帶回家。至于農(nóng)民工工資拖欠，經(jīng)過連續(xù)多年的整頓，特別是在大力治理工程款拖欠的大背景下，已經(jīng)極少發(fā)生。企業(yè)現(xiàn)在都知道到年底工人工資是否足額發(fā)放是條紅線，碰不得，所以沒有必要一定強調(diào)按月足額發(fā)放。但同時需要有關(guān)部門理解和支持的是，既然現(xiàn)行農(nóng)民工工資是超勞動時間得到的報酬，是否可以考慮變通，不征收他們的個人所得稅，也就沒必要讓企業(yè)代繳。這樣做，可同時減輕工人和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。在建筑業(yè)改革關(guān)鍵時刻，如能有此類政策，那絕對是建筑業(yè)的福音。
思考四：重工程總承包 輕隨意肢解工程
建筑市場完全放開之后，轉(zhuǎn)包、掛靠盛行，甲方肢解工程成為常態(tài)，且屢禁不止。在施工總承包這一建設(shè)模式下，施工企業(yè)始終沒有話語權(quán)，“總包負(fù)總責(zé)”這一規(guī)定，意味著出現(xiàn)問題，總承包企業(yè)就要替人受過，實屬冤枉。
譬如，對于項目上效益較好的部分工程，有些甲方會進(jìn)行直接發(fā)包，哪怕總承包企業(yè)完全有施工能力也有自己的專業(yè)隊伍也不行，有時工地上進(jìn)來一些莫名其妙的專業(yè)隊伍，總包竟一無所知，給管理帶來了極大的難度。問題的核心還在于：甲方隨意肢解工程后，又把涉及的相關(guān)工程內(nèi)容要求寫進(jìn)合同里，出了事甲方不承擔(dān)任何責(zé)任，由總承包企業(yè)被迫承擔(dān)無限的風(fēng)險。
要徹底改變建筑市場的無序狀況，必須要加快推行工程總承包模式，既要落實工程總承包單位在工程質(zhì)量安全、進(jìn)度控制、成本管理等方面的責(zé)任，又要賦予工程總承包單位直接發(fā)包總承包合同中涵蓋的其他專業(yè)業(yè)務(wù)的權(quán)力。簡單地說，就是總承包企業(yè)自己能完成的專業(yè)統(tǒng)統(tǒng)自己做，自己不能完成的由總承包單位自行選定專業(yè)承包公司完成。這樣的“總包負(fù)總責(zé)”，才能讓施工企業(yè)心服口服。
思考五：重個人執(zhí)業(yè)資格 輕建筑企業(yè)資質(zhì)
過去推行的管理模式，重監(jiān)管、輕服務(wù)。重監(jiān)管的抓手就是通過建筑企業(yè)資質(zhì)來管市場、管企業(yè)。筆者主張，對于行政執(zhí)法，重點應(yīng)放在對個人執(zhí)業(yè)資格的處罰上，這樣做的好處是：處罰面不大但影響面大，對其他項目經(jīng)理（建造師）能起到警示作用；反之，動輒處罰整個企業(yè)，弊端在于：擁有幾千上萬人的企業(yè)，一人犯錯眾人受罰，對企業(yè)發(fā)展的負(fù)面影響過大。
重個人執(zhí)業(yè)資格，可以鼓勵從業(yè)人員的敬業(yè)精神、提高個人的責(zé)任心。如果出了質(zhì)量安全事故，不僅要對第一責(zé)任人追責(zé)，而且要暫停甚至終身吊銷其執(zhí)業(yè)資格，同時給只會“考證”、“掛證”的“建造師”敲響警鐘。
重個人執(zhí)業(yè)資格還有利于弘揚“工匠精神”，建議把過去建筑行業(yè)師傅帶徒弟的傳統(tǒng)恢復(fù)并發(fā)揚光大，加速青年人才的成長和成才。南通建工集團(tuán)對已經(jīng)推行的導(dǎo)師帶徒做法進(jìn)行評選，選出10對師徒，給予“優(yōu)秀師徒”稱號的做法，值得借鑒。
總之，國辦19號文是自1984年國家對建筑業(yè)改革發(fā)布文件33年后出臺的一個極其重要的文件，能否認(rèn)真貫徹落實，對建筑業(yè)今后相當(dāng)長時間的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的影響。建筑行業(yè)同仁要以落實19號文為契機，積極獻(xiàn)計獻(xiàn)策，為建筑業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造嶄新的外部環(huán)境，促進(jìn)建筑業(yè)為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)作出更大貢獻(xiàn)，把建筑業(yè)打造成名副其實的國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。
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